Kufizimi  të drejtave dhe lirive themelore të njeriut (si e drejta e lëvizjes apo liria ekonomike) me Akt Normativ me Fuqinë e Ligjit. Kushtetuetshmëria e këtyre kufizimeve në kuadër të jurisprudencës të Gjykatës Kushtetuese dhe Gjykatës Europiane të të Drejtave të Njeriut.

Megi ISLAMAJ

CR PARTNERS

Tiranë

Lista e shkurtimeve

ANFL- Akt normativ me fuqinë e ligjit.

KEDNJ- Konventa Europiane e të Drejtave të Njeriut

GJEDNJ- Gjykata Europiane e të Drejtave të Njeriut.

Gj.K- Gjykata Kushtetuese.

Inter alia- Ndër të tjera.

1. Në vend të hyrjes

Në kushtet kur bota po përballet me koronavirusin[1] e ri (COVID-19)  dhe Organizata Botërore e Shëndetësisë ka shpallur pandeminë për shkak të përmasave alarmante të përhapjes të tij, shtetet janë detyruar të kufizojnë disa liri dhe të drejta themelore për të parandaluar përhapjen e këtij virusi.

Shqipëria ndodhur në këto kushte, ka parashikuar gjithashtu një sërë kufizimesh dhe masash, si kufizimi i lirisë së lëvizjes dhe ekonomike të individëve dhe subjekteve ekonomike dhe marrja e masave administrative për shkeljen e këtyre kufizimeve të vendosura. Ndaj është e rëndësishme të trajtojmë se cilat janë të drejtat e njohura nga Kushtetuta të cilat janë kufizuar, si bëhen këto kufizime, dhe a janë masat administrative proporcionale.

Të drejtat e njeriut janë të drejta dhe liri themelore pa të cilat njerëzit nuk mund të jetojnë si qenie njerëzore me dinjitet. Ato përbëjnë bazën e lirisë, drejtësisë e paqes dhe respektimi i tyre mundëson progresin e plotë të individit dhe shoqërisë. Të gjithë personat janë të pajisur me të drejta të tilla thjesht për arsyen që janë qenie njerëzore[2]. Të vendosura në një ligj themelor të vendit, të drejtat e liritë themelore u vendosën në një fokus të veçantë nga Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë. U sanksionuan garanci materiale (thelbësore) e procedurale, si dhe garanci të brendshme dhe ndërkombëtare. Përveç renditjes së të drejtave e lirive themelore, Kushtetuta ka krijuar disa garanci për zbatimin dhe respektimin e tyre. Kështu parashikohet që nuk do të ketë kufizime apo cenime, përveçse me ligj (rezerva ligjore), për interesa të publikut ose të të drejtave të tjera themelore (balancimi i të drejtave) pa prekur thelbin e së drejtës, dhe në respektim të kufizimeve të KEDNJ-së (garancia ndërkombëtare)[3].

Nga ana tjetër, afirmimi i parimit se të drejtat dhe liritë themelore nuk kanë karakter absolut, nënkupton që ato mund të janë objekt i kufizimeve. Këto të fundit mbeten në vlerësim të strukturave vendimmarrëse. Në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, neni 17, sanksionohet standardi kushtetues i kufizimit të të drejtave dhe lirive themelore, i cili vendos një sërë kriteresh kumulative në formën e garancive kushtetuese për kufizimin e të drejtave themelore. Neni 17 përcakton, inter alia, se kufizimi i të drejtave themelore duhet të bëhet për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve[4]. Pra, edhe kufizimi i tyre duhet të adresohet sipas parashikimeve që vetë Kushtetuta ka bërë për të tilla të drejta e liri themelore. Neni 17 i Kushtetutës përcakton testin që duhet respektuar me qëllim që kufizime të tilla të jenë kushtetuese. Sipas këtij neni, kufizimet  mund të bëhen: vetëm me ligj; për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve; në përpjesëtim me gjendjen që e ka diktuar atë; pa cenuar thelbin e lirive dhe të të drejtave; dhe pa tejkaluar kufizimet e parashikuara në Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut[5].

Në reflektim të këtyre kërkesave kushtetuese, Gjykata Kushtetuese ka arsyetuar se cenimi i të drejtave dhe lirive themelore nuk mund të bëhet me akte nënligjore të tilla si vendimet e Këshillit të Ministrave. Konkretisht në Vendimin Nr.20, datë 11.07.2006, Gjykata Kushtetuese është shprehur se: “[…] Duke iu referuar përmbajtjes së nenit 17 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese çmon se kjo dispozitë, në mënyrën se si është formuluar, nuk i ka lënë mundësi delegimi ndonjë organi tjetër përveç Kuvendit si organ përfaqësues. Qëllimi i këtij neni është që në rastin e kufizimeve, jo vetëm duhet të respektohen kriteret e tjera të caktuara në të, por në mënyrë që garancitë të jenë sa më të plota, kompetent duhet të jetë vetëm një organ dhe pikërisht, organi më i lartë ligjvënës. Shprehja “vetëm me ligj” ka kuptimin që në rast se është i nevojshëm kufizimi i një të drejte të parashikuar në Kushtetutë, atëherë ky vlerësim është në diskrecion vetëm të ligjvënësit dhe jo të organeve të tjera, përfshirë edhe Këshillin e Ministrave. […]”. Gjykata Kushtetuese në vijim të këtij vendimi ka arsyetuar se rregullimi i parashikuar në nenin 17 për kufizimin e të drejtave dhe lirive vetëm me ligj, ka të bëjë edhe me përcaktimin e kompetencës së një organi konkret që në këtë rast është vetëm Kuvendi. Një shprehje e tillë të referon në kompetencën e organit ligjvënës dhe nxjerrja e akteve të tjera për të rregulluar marrëdhënie të tilla, cenon kompetencat e këtij organi.

Çështja e raportit dhe marrëdhënieve të legjislativit me ekzekutivin, mbetet përherë një çështje e debatueshme. Një moment mjaft i diskutueshëm në raportin midis Kuvendit dhe Qeverisë mund të krijohet  në procesin e hartimit dhe të miratimit të ligjeve. Kushtetuta ka njohur kompetencën e KM për nxjerren e akteve normative në rast nevoje dhe urgjence. Këto akte kanë fuqinё e ligjit dhe shërbejnë për marrjen e masave të përkohshme, për këtë arsye kjo është dhe sfera ku shprehet më qartë “konflikti” midis pushtetit legjislativ dhe ekzekutiv. Gjykata Kushtetuese, në rastet e shqyrtimit të kushtetutshmërisë së akteve normative, ka konsideruar se e drejta e KM për të nxjerrë akte normative me fuqinë e ligjit, sipas parashikimeve të nenit 101 të Kushtetutës, përbën një përjashtim nga parimi kushtetues i njohjes dhe përqendrimit të pushtetit ligjvënës në duart e Kuvendit të Shqipërisë, duke lejuar nxjerrjen e akteve me fuqinë e ligjit edhe nga organe të tjera kushtetuese[6]. Përdorimi i këtij instrumenti ligjvënës mbetet në vlerësimin e KM, por çmohet se ushtrimi i kësaj kompetence gjerësisht dhe jo në kushtet e parashikuara nga Kushtetuta cёnon pavarësinë e pushtetit legjislativ dhe karakterin demokratik të shtetit. Kjo e drejtë ka natyrë lejuese dhe përjashtimore, prandaj Kushtetuta, nëpërmjet nenit 101 të saj, i ka njohur të drejtën KM të nxjerrë akte normative që kanë fuqinë e ligjit vetëm kur rasti shfaqet si i jashtëzakonshëm dhe nevoja e urgjenca bëjnë të pamundur ushtrimin e kompetencës ligjvënëse nga Kuvendi[7]. Në këtë mënyrë, kjo do të ishte hapёsira e KM në atë, që doktrina juridiko – kushtetuese e ka quajtur “rezerva relative e ligjit”[8].

Në këtë kuadër shtrohet për diskutim çështja nëse: A mund të kufizohen të drejtat e liritë themelore të njeriut (si e drejta e lëvizjes apo liria ekonomike) me Akt Normativ me Fuqinë e Ligjit, në kushtet e një situate të jashtëzakonshme, të diktuar nga përhapja e sëmundjes infektive të shkaktuar nga koronavirusi COVID-19, ku vendosja e këtyre kufizimeve të të drejtave dhe lirive themelore ka si qëllim mbrojtjen e të drejtës themelore të individit (pa të cilën nuk mund të realizohen as të drejtat e liritë e tjera të kufizuara), të drejtën e jetës?

Për t’i dhënë përgjigje kësaj pyetje, e cila qëndron në themel të këtij artikulli, vlerësoj se filimisht duhet që të trajtohet koncepti i ANFL, si një produkt i veprimtarisë ligjbërëse të KM dhe pajtueshmërisë së tij me Nenin 17 të Kushtetutës, e më pas duhet që të vijohet me trajtimin e balancës kushtetuese të të drejtave e lirive themelore në konflikt në këtë situatë.

1. Kufizimi i të drejtave e lirive themelore të njeriut vetëm me ligje në kuptimin formal të fjalës, pra ligje të nxjerra nga Kuvendi, apo edhe përmes ANFL?

Ndarja e pushteteve përbën parimin e dytë të shtetit të së drejtës në një kushtetutë të lirë dhe moderne[9]. Ky parim ka karakter organizativ dhe synon të garantojë që të gjitha pushtetet janë të kufizuara dhe i nënshtrohen një kontrolli. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë bazohet qartësisht në parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve. Në mënyrë të drejtëpërdrejtë mbi këtë parim bëhet fjalë në nenin 7 të Kushtetutës, ku thuhet shprehimisht se: “Sistemi i qeverisjes në Republikën e Shqipërisë bazohet në ndarjen dhe balancimin ndёrmjet pushteteve ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor”. Gjykata Kushtetuese, në jurisprudencën e saj ka theksuar se ky parim, në demokraci, si formë e qeverisjes, synon kryesisht të mënjanojë rrezikun e përqёndrimit të pushtetit në duart e një organi apo të personave të caktuar, gjë që praktikisht mbart me vete rrezikun e shpërdorimit të tij. Për këtë qëllim, pavarësisht se pushteti shtetëror në tërësi është një dhe i pandarë, brenda tij ka një sërë ndërthurjesh dhe raportesh të ndërsjellta që Kushtetuta krijon ndërmjet segmenteve të caktuara të tij[10]. Parimi i ndarjes së pushteve nuk do kuptuar që çdo pushtet është i mbyllur dhe i pakontrolluar nga askush. Ndarja e pushteteve midis tri degëve të qeverisjes garantohet vetëm nëpërmjet sistemit të kontrolleve dhe ekuilibrave. Gjykata Kushtetuese në Vendimin Nr.11, datë 27.05.2004 është shprehur se: “[…] Në këtë mënyrë, sipas Kushtetutës, aq sa flitet për ndarje bëhet fjalë edhe për ekujlibër të pushteteve. Qëllimi i një koncepti të tillë kushtetues siguron që të parandalojë çdo degë të qeverisjes për të ushtruar një pushtet të pakufizuar. Kontrollet dhe ekujlibret që njeh Kushtetuta, i japin secilës degë, pushtete që kompesojnë apo zbusin ato të degëve të tjera. […]”[11]. Në këtë linjë arsyetimi konkludohet se, ekzistojnë mjete apo mekanizma që balancojnë pushtetet, sepse në analizë të fundit, asnjë pushtet në vete nuk është në gjendje të përmbushë misionin, nëse veprimtaria e tij nuk harmonizohet me veprimtarinë e pushteteve të tjerë dhe nëse nuk sigurohet një ekuilibër, bashkërendim dhe kontroll reciprok, që natyrisht nuk ndërhynë në atë masë sa të dëmtojnë misionet e tyre kushtetuese.

Çështja e raportit dhe e marrëdhënieve të Kuvendit me ekzekutivin, mbetet përherë një çështje e debatueshme. Një moment mjaft i diskutueshëm në raportin midis Kuvendit dhe Qeverisë mund të krijohet në procesin e hartimit dhe të miratimit të ligjeve. Pushteti ekzekutiv nuk kufizohet vetëm me kryerjen e funksioneve administrative dhe me aktivitetin e drejtimit politik, por në përputhje me parimin e ndarjes së pushteteve, organet ekzekutive mund të nxjerrin edhe akte normative, pjesë përbërëse e rendit juridik të shtetit[12]. Në këtë kuadër është e rëndësishme të përmendet se Kushtetuta, më konkretisht Nenit 101, parashikon se, Këshilli i Ministrave, në rast nevoje dhe urgjence, nën përgjegjësinë e tij, mund të nxjerrë akte normative që kanë fuqinë e ligjit, për marrjen e masave të përkohshme dhe se këto akte normative i dërgohen menjëherë Kuvendit, i cili mblidhet brenda 5 ditëve nëse nuk është i mbledhur. Sipas këtij neni, këto akte humbasin fuqinë që nga fillimi, në qoftë se nuk miratohen nga Kuvendi brenda 45 ditëve. Këto akte dalin në kushtet e nevojës dhe urgjencës, të cilat shkaktohen nga faktorë të ndryshëm jetësor, natyrorë, shoqërorë^[13], kushte në të cilat është e nevojshme marrja e masave të menjëhershme nga autoritetet përfshirë legjislativin, në mënyrë që të parandalohen pasojat e mundshme negative për interesat publik apo të drejtat themelore të shtetasve, gjë e cila është e pamundur të bëhej nga legjislacioni egzistues.

Sipas jurisprudencës së Gjykatës Kushtetuese, akti normativ me fuqinë e ligjit është ligj në kuptimin material të termit, por jo në kuptimin formal të tij. Në thelb, ai rregullon marrëdhënie shoqërore të rëndësishme që meritojnë trajtim me ligj nga Kuvendi, por kur vërtetohet prania e nevojës dhe urgjencës, Kushtetuta lejon që iniciativën ligjvënëse, në këtë rast, ta kryejë Këshilli i Ministrave. Kuvendi ruan të drejtën e vlerësimit përfundimtar të këtij akti dhe, nëse e miraton atë, e kthen në ligj edhe në kuptimin formal. Gjykata Kushtetuese në jurisprudencën e saj ka elaboruar dhe ka ritheksuar se, fuqia juridike e aktit normativ me fuqinë e ligjit është e barabartë me fuqinë e ligjit që nga momenti i nxjerrjes së tij, sepse kjo vlerë e normës përcaktohet nga natyra e marrëdhënies juridike që gjen rregullim në të dhe jo nga organi që e ka miratuar. Fuqia juridike është element i pandashëm i përmbajtjes së normës[14].

Përsa i përket nevojës dhe urgjencës të parashikuar në nenin 101 të Kushtetutës të sipërpërmendur, Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar se nevoja dhe urgjenca duhen kuptuar si parakushte të domosdoshme, mosqenia e të cilave do të kishte si pasojë pavlefshmërinë e aktit normativ me fuqinë e ligjit. Mungesa e tyre shndërrohet në ves të legjitimitetit kushtetues të qeverisë për nxjerrjen e aktit normativ dhe, në vijim, në ves të ligjit që e ka miratuar atë. Duke qenë kushte paraprake, nevoja dhe urgjenca duhet të jenë vërtetuar se ekzistojnë përpara momentit të marrjes të iniciativës nga qeveria për nxjerrjen e aktit normativ me fuqinë e ligjit. Këto dy kushte duhet të jenë gjithashtu të pranishme, të lidhur e të ndërvarur dhe në momentin kur nxirret akti normativ me fuqinë e ligjit. Nëse ekziston nevoja për nxjerrjen e një ligji, por pa ndonjë urgjencë të dukshme, qeveria nuk mund të ndërmarrë nismën për nxjerrjen e aktit normativ me fuqinë e ligjit, pasi kjo do të përbënte një detyrë të pushtetit ligjvënës. Vetëm kur situata e krijuar vlerësohet e pamundur të presë aq kohë sa nevojitet për nxjerrjen e ligjit të nevojshëm nga organi ligjvënës, qoftë edhe nëpërmjet procedurave të përshpejtuara, iniciativa ligjvënëse mund t’i kalojë qeverisë. Nëse nuk do të vlerësohej ky aspekt, qeveria do të merrte, pa të drejtë, funksionet ligjvënëse të Kuvendit. Kushtetuta, nëpërmjet nenit 101 të saj, ka lejuar që pushteti ekzekutiv të mund të miratojë akte që kanë të njëjtën fuqi si ligjet vetëm kur rasti shfaqet si i jashtëzakonshëm dhe nevoja e urgjenca bëjnë të pamundur ushtrimin e kompetencës ligjvënëse nga Kuvendi[15].

Kompetenca legjislative e deleguar ekzekutivit nuk është vetëm parashikim i Kushtetutës sonë por ky rregullim kushtetues i aktit normativ me fuqinë e ligjit është i parashikuar dhe në vende të tilla si Italia apo Spanja.

Me konkretisht, Kushtetuta Italiane në nenin 77 të saj parashikon se: “Qeveria nuk mund, pa delegimin e Dhomave, të nxjerrë dekrete që kanë vlerën e ligjit të zakonshëm. Kur në raste të jashtëzakonshme nevoje dhe urgjence, Qeveria, nën përgjegjësinë e vet, nxjerr akte të përkohshme që kanë fuqinë e ligjit, duhet po atë ditë t’ua paraqesë për t’i kthyer në ligj Dhomave, të cilat, edhe po të jenë të shpërndara, thirren enkas dhe mblidhen brenda pesë ditëve. Dekretet humbasin fuqinë që nga fillimi, në rast se nuk kthehen në ligj brenda 60 ditëve që nga botimi i tyre. Megjithatë, Dhomat mund të rregullojnë me ligj marrëdhëniet juridike të lindura mbi bazën e dekreteve të pakthyera në ligj.” Për më tepër Neni 72, paragrafi 4 i Kushtetutës Italiane parashikon se: “Procedura normale e shqyrtimit dhe e miratimit të drejtpërdrejtë nga ana e Parlamentit vendoset gjithmonë për projektligjet në fushën kushtetuese dhe zgjedhore dhe për ato të delegimit ligjvënës, të autorizimit për ratifikim traktatesh ndërkombëtare, të miratimit të buxheteve dhe të raporteve përfundimtare.”

Lidhur me interpretimin e kësaj kompetence legjislative Gjykata Kushtetuese Italiane në jurisprudencën e saj, nisur nga kërkesa për respektimin e strukturës së burimeve të së drejtës dhe, pasi ka vlerësuar se: “[…] ekzistenca e kritereve të nevojës dhe urgjencës mund të jetë objekt shqyrtimi kushtetues, është shprehur se shprehja e përdorur nga Kushtetuta për të përcaktuar kushtet paraprake, ekzistenca e të cilave udhëheq pushtetin e Qeverisë të nxjerrë norma primare të së drejtës, edhe pse të përkohshme – pra rastet e jashtëzakonshme të nevojës dhe urgjencës – nëse nga njëra anë, evidenton karakterin e veçantë të këtij pushteti ndaj disiplinës së burimeve të së drejtës në një republikë parlamentare, nga ana tjetër, passjell, në mënyrë të pashmangshme, që dispozitës t’i jepet një hapësirë e gjerë vlerësimi. Faktikisht, rastet e jashtëzakonshme, të tilla që imponojnë nevojën për të nxjerrë me urgjencë një akt të caktuar, përcaktohen nga një pluralitet situatash, faktesh natyrore, sjelljesh njerëzore si dhe aktesh të organeve publike. […]”[16].

Ndërsa përsa i përket, Kushtetutës Spanjolle, në Nenin 86 të saj parashikohet se “1. Në raste të jashtëzakonshme dhe urgjente nevoje, Qeveria mund të nxjerrë dispozita legjislative provizore, që marrin formën e dekretligjeve (decreto – ley) dhe që nuk mund të ndërhyjnë/influencojnë mbi rendin juridik ose mbi institucionet themelore të shtetit, mbi të drejtat, detyrimet dhe liritë e individit sipas Titullit I, mbi regjimin i Bashkësive autonome dhe mbi të drejtën e zgjedhjeve në përgjithësi. 2. Dekretligjet duhet të paraqiten menjëherë për diskutim dhe votim në Kongresin e deputetëve, i cili me atë rast thirret enkas nëse nuk është i mbledhur, brenda 30 ditëve nga botimi i tyre. Kongresi duhet të shprehet në mënyrë eksplicite, brenda këtij afati, për miratimin ose shfuqizimin e tyre, sipas një procedure të veçantë dhe të përshpejtuar, të përcaktuar nga rregullorja.”.

Lidhur me interpretimin e kësaj kompetence legjislative Tribunali Kushtetues i Spanjës, në jurisprudencën e tij e profilizon dekretligjin si një instrument të përshtatshëm për të përballuar një sërë situatash, që kërkojnë një ndërhyrje normative të menjëhershme, por ky instrument nuk mund të përdoret kur është i mundur zbatimi i procesit legjislativ normal[17].

Pas këtij trajtimi të shkurtër lidhur me natyrën juridiko-kushtetuese të ANFL (referuar këtu edhe jurisprudencës së elaboruar nga ana e GJK), mund të arrihet në përfundimin se në raste të veçanta Këshilli i Ministrave ndërhyn në legjislacionin primar, i cili si rregull i përket ligjeve të Parlamentit. Kjo mund të bëhet vetëm mbi bazën e përcaktimeve të qarta të Kushtetutës. Konkretisht, rasti i vetëm i parashikuar në Kushtetutën tonë, që i jep Qeverisë diskrecionin për të miratuar akte që kanë fuqinë e ligjit, është vendosur me nenin 101 të saj. Kjo na bën të mendojmë se, Këshilli i Ministrave mund të ndërhyjë në rezervën ligjore, vetëm me akte normative që kanë fuqinë e ligjit për marrjen e masave të përkohëshme[18]. Aktet normative mund të përkufizohen si instrumente ligjore të miratuara nga qeveria, bazuar në parashikimet kushtetuese, të cilat i njohin pushtetit ekzekutiv kompetencën për të zgjidhur situata të veçanta, subjekt i mbikëqyrjes së rreptë parlamentare. E drejta e pushtetit ekzekutiv për të ushtruar autoritet me anë të akteve normative me fuqinë e ligjit duhet të justifikohet në çdo rast me praninë e rrethanave të veçanta që e bëjnë të nevojshëm miratimin e rregullimit urgjent. Situatat e jashtëzakonshme, të cilat përcaktojnë legjitimitetin kushtetues të këtyre akteve qeveritare, përkufizohen në raport me nevojën dhe urgjencën e zgjidhjes së një situate, natyra e veçantë e së cilës nënkupton se duhet të merren masa të menjëhershme nëse duhet parandaluar një rrezik serioz publik. Situatat e jashtëzakonshme shprehin një shkallë të madhe devijimi nga e zakonshmja, prandaj për plotësimin e kërkesave të parashikuara në nenin 101 të Kushtetutës është e nevojshme ekzistenca e një situate faktike objektive, e përcaktueshme, e pavarur nga vullneti i Qeverisë, e cila vë në rrezik interesin publik. Situata e jashtëzakonshme duhet të ketë karakter objektiv, çka nënkupton se prania e saj nuk varet nga vullneti i Qeverisë, i cili, në të tilla rrethana, kushtëzohet nga nevoja e reagimit të menjëhershëm, më qëllim mbrojtjen e interesit publik, me anë të akteve normative me fuqinë e ligjit, kurse urgjenca e këtyre rregullimeve mund të rezultojë nga justifikimet e paraqitura nga Qeveria në debatet parlamentare mbi ligjin që miraton aktin qeveritar[19].

Akordimi i pushtetit ligjvënës Qeverisë ka karakter përjashtues ndaj pushtetit të Kuvendit për të miratuar normat primare të së drejtës. Ndaj, në vende te ndryshme, hartuesi i Kushtetutës është rezervuar në delegimin e pushtetit ligjvënës qeverisë, në respekt të parimit të sovranitetit, të ndarjes së pushteteve dhe të hierarkisë së burimeve të së drejtës.

Në këtë linjë arsyetimi, referuar Vendimit Nr.20, datë 11.07.2006 të trajtuar më lart, në të cilin Gjykata Kushtetuese ka arsyetuar se cenimi i të drejtave dhe lirive themelore nuk mund të bëhet me akte nënligjore të tilla si vendimet e Këshillit të Ministrave, por vetëm me “ligj”, arrijmë në përfundimin se, në kushte të nevojës dhe urgjencës, si në situatën aktuale të përhapjes së pandemisë Covid-19, kufizimi i disa të drejtave specifike kushtetuese, me qëllim ndalimin e përhapjes së infenksionit, me akt normativ me fuqinë e ligjit, për hir të specifikës së veçantë që ky i fundit paraqet, i cili është ligj në kuptim material, është në përputhje me nenin 17 të Kushtetutës. Fuqia juridike e aktit normativ me fuqinë e ligjit është e barabartë me fuqinë e ligjit që nga momenti i nxjerrjes së tij, sepse kjo vlerë e normës përcaktohet nga natyra e marrëdhënies juridike që gjen rregullim në të dhe jo nga organi që e ka miratuar. Fuqia juridike është element i pandashëm i përmbajtjes së normës. Është pikërisht kjo arsyeja, që hartuesit e Kushtetutës kanë shtuar pas togfjalëshit “akt normative”, të përmendur në nenin 101, togfjalëshin tjetër “me fuqinë e ligjit”, pra ka të bëjë pikërisht me ndryshimin që ekziston mes llojeve të ndryshme të akteve normative të miratuara nga Këshilli i Ministrave. Ky ndryshim qëndron në atë që nëse akti i përmendur në nenin 101 është në thelb e formë akt ligjor, ndërhyrje në pushtetin legjislativ, ndërsa akti normativ i Këshillit të Ministrave në përgjithësi vërtet në thelb ngjason me ligjin, por kjo vetëm për sa i takon përgjithshmërisë së tij, sepse me përjashtim të aktit me fuqinë e ligjit, aktet e tjera normative të Këshillit të Ministrave nuk e kanë ngjashmërinë edhe në formë me ligjin[20].

Në vijim të përfundimit të sipërcituar, është e rëndësishme të ndalemi në vijim në Aktin Normativ Nr. 3, Datë 15.3.2020 “Për Marrjen e Masave të Veçanta Administrative Gjatë Kohëzgjatjes së Periudhës së Infeksionit të Shkaktuar nga Covid-19”, proporcionalitetin e masave të vendosura me gjendjen e diktuar nga përhapja e pandemisë Covid-19, si dhe në balancën kushtetuese të të drejtave e lirive themelore në konflikt në këtë situate.

III. Proporcionaliteti i masave administrative të ndërmarra dhe balanca kushtetuese e të drejtave në konflikt.

Në kuadër të parandalimit të përhapjes së Covid-19 janë ndërmarrë një sërë masash administrative, me qëllim mbrojtjen e shëndetit dhe më e rëndësishmja, mbrojtjen e jetës që siç përmendëm dhe më sipër, është një nga të drejtat, pa të cilën nuk mund të derivojnë të drejtat e tjera.

Më konkretisht me Aktin Normativ Nr. 3, Datë 15.3.2020 “Për Marrjen e Masave të Veçanta Administrative Gjatë Kohëzgjatjes së Periudhës së Infeksionit të Shkaktuar nga Covid-19”, janë përcaktuar masa të veçanta që do të merren ndaj personave fizikë/juridikë apo individë, shqiptarë ose të huaj, pavarësisht vendbanimit të tyre, të cilët shkelin rregullat, vendimet, urdhrat dhe udhëzimet e nxjerra nga organet kompetente, gjatë gjithë kohëzgjatjes së periudhës së infeksionit të shkaktuar nga COVID-19. 

Sa më sipër, në vijim të kufizimeve të ndërmarra lidhur me veprimtarinë ekonomike, është e rëndësishme të ndalemi paraprakisht në një nga të parimet themelore të njohura në Kushtetutë,  e cila është dhe liria e veprimtarisë ekonomike. Më konkretisht në Nenin 11 pika 3, në të cilin parashikohet inter alia se kufizime të veprimtarisë ekonomike mund të vendosen vetëm me ligj dhe vetëm për arsye të rëndësishme publike[21].

Gjykata Kushtetuese në pratikën e saj ka vlerësuar se liria e veprimtarisë ekonomike lidhet drejtpërdrejt edhe me hapësirën që i lihet individit për të vepruar me qëllim zhvillimin e lirë të personalitetit të tij aty, ku ai e sheh veten më produktiv. Kjo liri përfshin të gjitha të drejtat që lidhen me prodhimin, shpërndarjen ose konsumin e mallrave dhe të shërbimeve. Për më tepër Gjykata Kushtetuese është shprehur se, forma më e lartë e lirisë ekonomike nënkupton të drejtën e pronës, lirinë e qarkullimit të punës, të kapitalit dhe të mallrave pa asnjë kufizim. Në këtë kuptim, individi ka të drejtë të punojë, të prodhojë, të konsumojë dhe të investojë në çdo mënyrë që i pëlqen dhe kjo liri duhet të mbrohet nga shteti[22].

Nisur nga roli aktiv i shtetit, hartuesi i Kushtetutës ka parashikuar kriteret mbi bazën e të cilave ai mund të ndërhyjë për të rregulluar ushtrimin e kësaj të drejte. Konkretisht, neni 11/3 i Kushtetutës, parashikon se kufizimet e lirisë së veprimtarisë ekonomike mund të vendosen vetëm me ligj dhe vetëm për arsye të rëndësishme publike. Nga përmbajtja e kësaj dispozite rezulton se kemi të bëjmë me kritere që lidhen drejtpërdrejt me një liri konkrete, siç është ajo e veprimtarisë ekonomike. Nisur dhe nga struktura e Kushtetutës, e veçanta e kësaj dispozite është se ajo nuk është parashikuar në grupin e të drejtave dhe lirive të tjera, por në pjesën ku parashikohen parimet themelore mbi të cilat mbështetet organizimi dhe funksionimi shtetëror i vendit. Pra, hartuesi i Kushtetutës ka preferuar ta konsiderojë lirinë e veprimtarisë ekonomike së pari, si parim bazë të sistemit ekonomik të Republikës së Shqipërisë dhe së dyti, si pjesë e katalogut të lirive dhe të drejtave të shtetasve[23].

Pra për të vlerësuar cenimin e mundshëm të së drejtës së parashikuar në Nenin 11 të Kushtetutës, pra lirinë e veprimtarisë ekonomike duhet referuar dhe ne Nenin 17 të saj[24].  

Në praktikën e saj, Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar se, duke qënë se ajo ka shqyrtuar cenimin ose jo të kësaj lirie të lidhur ngushtë me sferën e individit, është e detyruar t’i drejtohet edhe përmbajtjes së nenit 17/1 të Kushtetutës, e cila shtrihet ndaj të gjitha të drejtave dhe lirive të parashikuara në të. Konkretisht, dispozita e nenit 17/1 parashikon: “kufizime të të drejtave dhe lirive të parashikuara në këtë Kushtetutë mund të vendosen vetëm me ligj, për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve. Kufizimi duhet të jetë në përpjesëtim me gjendjen që e ka diktuar atë.” Pra, kjo dispozitë, përveç arsyes publike, të cilën e gjejmë edhe tek neni 11/3, përmban detyrimin për të respektuar edhe kritere të tjera, si: kufizimi me anë të ligjit dhe ekzistenca e raportit të drejtë midis kufizimit dhe gjendjes që e dikton atë. Parimi i njohur i proporcionalitetit nënkupton që ndërhyrja e ligjvënësit për kufizimin e një të drejte të caktuar të bëhet me mjete të përshtatshme që i përgjigjen drejt qëllimit që synohet të arrihet[25].

Për më tepër, Gjykata Kushtetuesese referuar kufizimit të të drejtave dhe lirive të parashikuara në këtë Kushtetutë si dhe lirisë së veprimtarisë ekonomike është shprehur se, detyra e Gjykatës Kushtetuese, kur ushtron kontroll ndaj ndërhyrjeve të ligjvënësit në rregullime që prekin të drejtat dhe liritë themelore, është vlerësimi nëse ky kufizim është bërë sipas kritereve të përcaktuara shprehimisht në Kushtetutë, pra me ligj, për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve dhe në përpjesëtim me gjendjen që e ka diktuar atë. Duke iu referuar kushteve të nenit 17/1 në lidhje dhe me nenin 11/3 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese ka çmuar të nevojshme të ndalet kryesisht në analizën e dy kritereve kryesore: parimit të interesit publik dhe parimit të proporcionalitetit të ndërhyrjes legjislative, të cilët, si rregull, bashkërendohen dhe plotësohen nga njëri tjetri[26].

Përsa i përket konceptit kushtetues të interesit publik, sipas Gjykatës Kushtetuese, ai është mjaft i gjerë dhe duhet parë në këndvështrimin e dispozitës konkrete që paraqitet për kontroll para saj. Është e vështirë të radhiten në mënyrë shteruese rastet e interesit publik ose të arsyes publike që të çojnë në kufizimin e një të drejte themelore. Ato mund të renditen vetëm negativisht, pra në aspektin e kufizimit konkret. Në praktikën kushtetuese është pranuar tashmë se ligjvënësi, parimisht, është i lirë të veprojë brenda hapësirës së tij normuese duke përcaktuar qartë dhe rast pas rasti qëllimet që kërkon të arrijë[27].

Në konkluzion, në rastin konkret, qëllimi që kërkon të arrihet me Aktin Normativ Nr. 3, Datë 15.3.2020 (i ndryshuar me Aktin Normativ Nr. 4, Nr. 5 dhe Nr.8) “Për Marrjen e Masave të Veçanta Administrative Gjatë Kohëzgjatjes së Periudhës së Infeksionit të Shkaktuar nga Covid-19” është mbrojtja e shëndetit dhe mbi të gjitha e jetës, e cila prevalon mbi të gjitha të drejtat e tjera.  Gjykata Europiane të të Drejtave të Njeriut ka shqyrtuar kërkesa të shumta në lidhje me pretendimet për përshtatshmërinë ose me dështimin në marrjen e hapave nga organet shtetërore për të mbrojtur jetën e personave brenda juridiksionit të tyre. Natyrisht që jeta është kushti thelbësor për shijuar të drejtat e tjera të parashikuara nga Konventa apo çdo akt tjetër, por nga ana tjetër, asnjë ligj nuk mund të garantojë jetën dikujt në mënyrë absolute. Ajo që duhet të mbrohet me ligj “nuk është jeta, por e drejta për jetë.”[28].

Së fundmi, në rastin konkret duhet të mbahet në konsideratë edhe neni 17/2 i Kushtetutës së RSH i cili parashikon se kufizimet e të drejtave dhe lirive themelore të njeriut nuk mund të cenojnë thelbin e lirive dhe të të drejtave dhe në asnjë rast nuk mund të tejkalojnë kufizimet e parashikuara në Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut. Në këtë prizëm do të ishte e udhës që nga ana e shtetit shqiptar të bëhej një deklaratë derogimi pranë Sekretarit Përgjithshëm të Këshillit të Evropës sipas parashikimit të bërë në nenin 15 të KEDNJ-së, i cili parashikon se: “1. Në rast lufte ose rreziku tjetër publik që i kanoset jetës së kombit, çdo Palë e Lartë Kontraktuese mund të marrë masa që iu shmangen detyrimeve të parashikuara nga kjo Konventë, vetëm për aq sa e kërkon situata, me kusht që këto masa të mos jenë të papajtueshme me detyrimet e tjera sipas të drejtës ndërkombëtare. 2. Dispozita e mësipërme nuk lejon asnjë shmangie si nga neni 2, me përjashtim të rastit të vdekjes që vjen si pasojë e akteve të ligjshme të luftës, ashtu edhe nga nenet 3, 4 (paragrafi 1) dhe 7. 3. Çdo Palë e Lartë Kontraktuese që ushtron këtë të drejtë derogimi e mban plotësisht të informuar Sekretarin e Përgjithshëm të Këshillit të Evropës për të gjitha masat e marra dhe arsyet pse ato janë marrë. Gjithashtu, ajo duhet të informojë Sekretarin e Përgjithshëm të Këshillit të Evropës për datën në të cilën këto masa kanë humbur fuqinë dhe dispozitat e Konventës vihen sërish në zbatim të plotë.”.

Bibliografia

1. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë.
2. Konventa Europiane e të Drejtave të Njeriut.
3. Akti Normativ Nr. 3, Datë 15.3.2020 (i ndryshuar me Aktin Normativ Nr. 4, Nr. 5 dhe Nr.8).
4. Anastasi, Aurela, E drejta kushtetuese e krahasuar (Raste nga praktika kushtetuese dhe leksione për studentët e drejtësisë), Tiranë 2009.
5. Balo (Pajo), Valbona; Tema e dizertacionit për mbrojtjen e gradës “Doktor” “Kontrolli Kushtetues në Shqipëri. Roli i Gjykatës Kushtetuese si garante e Shtetit të së Drejtës dhe të Drejtave Themelore të Njeriut: Sfidat, Arritjet, Prespektiva”, Tiranë 2014
6. Bianku, Ledi; Kumbaro, Odeta, “Jurisprudenca e Gjykatës së Strasburgut”, Botimi i Katërt, Tiranë, 2017, (Koment per MASTROMATTEO kundër ITALISË (kërkesa nr. 37703/97) 24 tetor 2002).
7. Pirdeni,Adea; Merkuri, Erind, Balancimi Midis të Drejtave Përmes Parimit të Proporcionalitetit dhe Qasja e Gjykatës Kushtetuese të Republikës Së Shqipërisë, Revista Studime Juridike, 2015.
8. Sanxhaktari, Valbona, Respektimi i të drejtave themelore në Bashkimin European pas hyrjes në fuqi të Traktatit të Lisbonës. Çështja e aderimit të BE-së në KEDNJ, (Në përmbushje të detyrimeve të programit të doktoratës, në Fakultetin Juridik, në Departamentin e të Drejtës Publike, në drejtimin e Drejtë Ndërkombëtare dhe Europiane për marrjen e gradës shkencore “Doktor”), Tiranë, Maj 2015.
9. Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011.
10. Vendimi nr.5, datë 05.02.2014 i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë.
11. Vendimi nr. 10, datë 19.03.2008 i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë.
12. Vendimi Nr.11, datë 27.05.2004 i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë.
13. Vendimi nr. 24, datë 10.11.2006 i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë.
14. http://www.ishp.gov.al/event/cfare-eshte-koronavirusi/

[1] Për më tepër shih shpjegimin e bërë nga Instituti i Shëndetit Publik mbi koronaviruset: “Koronaviruset janë familja e viruseve të cilat shkaktojnë sëmundje nga një rrufë e lehtë deri në sëmundje më të rënda si Sindroma Respiratore e Lindjes së Mesme (Middle East Respiratory Syndrome MERS) dhe Sindroma e Rëndë Respiratore Akute (Severe Acute Respiratory Syndrome SARS). Koronavirus i ri është (nCoV) është një lloj (shtam) i ri i koronavirusit i cili nuk është identifikuar më parë tek njerëzit. (Covid-19)”, i aksesueshëm në link-un vijues: http://www.ishp.gov.al/event/cfare-eshte-koronavirusi/.

[2] Shih Sanxhaktari, Valbona, Respektimi i të drejtave themelore në Bashkimin European pas hyrjes në fuqi të Traktatit të Lisbonës. Çështja e aderimit të BE-së në KEDNJ, (Në përmbushje të detyrimeve të programit të doktoratës, në Fakultetin Juridik, në Departamentin e të Drejtës Publike, në drejtimin e Drejtë Ndërkombëtare dhe Europiane për marrjen e gradës shkencore “Doktor”), Tiranë, Maj 2015, fq.1.

[3] Shih, Anastasi, Aurela, E drejta kushtetuese e krahasuar (Raste nga praktika kushtetuese dhe leksione për studentët e drejtësisë), Tiranë 2009, fq. 80-81.

[4]  Shih Pirdeni,Adea; Merkuri, Erind, Balancimi Midis të Drejtave Përmes Parimit të Proporcionalitetit dhe Qasja e Gjykatës Kushtetuese të Republikës Së Shqipërisë, Revista Studime Juridike, 2015.

[5] Shih Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011, fq.75-76.

[6] Shih vendimin nr.5, datë 05.02.2014 të GjK.

[7] Po aty.

[8] Shih Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011, fq.128.

[9] Shih Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011, fq.28.

[10] Shih vendimin nr.5, datë 05.02.2014 të GjK.

[11] Për më tepër shih: Vendimin Nr.11, datë 27.05.2004 të Gj.K.

[12] Shih Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011, fq.142.

[13] Balo (Pajo), Valbona; Tema e dizertacionit për mbrojtjen e gradës “Doktor” “Kontrolli Kushtetues në Shqipëri. Roli i Gjykatës Kushtetuese si garante e Shtetit të së Drejtës dhe të Drejtave Themelore të Njeriut: Sfidat, Arritjet, Prespektiva”, Tiranë 2014; fq.219.

[14] Shih Vendimi nr. 24, datë 10.11.2006 të GjK.

[15] Shih Vendimi nr. 24, datë 10.11.2006 të GjK.

[16] Shih vendimin nr.5, datë 05.02.2014 të GJK, që referon në vendimet nr. 171/2007, nr. 128/2008, nr. 22/2012 dhe nr. 34/2013, të Gjykatës Kushtetuese Italiane.

[17] Shih vendimin nr.5, datë 05.02.2014 të GJK.

[18] Shih Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011, fq.127-128.

[19] Shih vendimin nr.5, datë 05.02.2014 të GJK.

[20] Shih Zaganjori, Xhezair; Anastasi Aurela, Çani Eralda, Shteti i së Drejtës në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, Shtëpia botuese Adelprint, Tiranë 2011, fq.145.

[21] Për më tepër shih Nenin 11 të Kushtetutës së Rsh, i cili përcakton se: “1. Sistemi ekonomik i Republikës së Shqipërisë bazohet në pronën private e publike, si dhe në ekonominë e tregut dhe në lirinë e veprimtarisë ekonomike. 2. Prona private dhe publike mbrohen njëlloj me ligj. 3. Kufizime të lirisë së veprimtarisë ekonomike mund të vendosen vetëm me ligj dhe vetëm për arsye të rëndësishme publike.”.

[22] Shih vendimin nr. 10, datë 19.03.2008 të GjK.

[23] Po aty.

[24] Për më tepër shih Nenin 17 të Kushtetutës, i cili parashikon se: “1. Kufizime të të drejtave dhe lirive të parashikuara në këtë Kushtetutë mund të vendosen vetëm me ligj për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve. Kufizimi duhet të jetë në përpjesëtim me gjendjen që e ka diktuar atë. 2. Këto kufizime nuk mund të cenojnë thelbin e lirive dhe të të drejtave dhe në asnjë rast nuk mund të tejkalojnë kufizimet e parashikuara në Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut.”.

[25] Shih vendimin nr. 10, datë 19.03.2008 të GjK.

[26] Shih vendimin nr.10, datë 19.03.2008 të GjK.

[27] Po aty.

[28] Shih, Bianku, Ledi; Kumbaro, Odeta, “Jurisprudenca e Gjykatës së Strasburgut”, Botimi i Katërt, Tiranë, 2017, fq. 51. (Koment per MASTROMATTEO kundër ITALISË (kërkesa nr. 37703/97) 24 tetor 2002)